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积极推进中国中小企业信用担保与再担保体系建设促进中小企业快速发展
狄 娜
一、中国中小企业信用担保体系发展基本情况
众所周知，当今中小企业发展越来越受到国际社会的普遍关注，世界上大多数国家和地区都把促进中小企业发展作为一项重要经济政策。如果说大企业体现着国家经济发展的实力，则中小企业体现着经济发展的活力，中小企业机制灵活，发展潜力大，已经成为拉动经济增长的重要力量和吸纳社会就业的主要载体。在中国，GDP的55%以上、工业新增产值的近75%、社会销售额的近60%、税收的45%以上和出口总额的60%以上也都是由中小企业创造的，中小企业还其提供了75%以上的就业岗位。但我们也看到，中小企业发展中也存在一些亟待解决的问题，尤其是融资难已成为制约其发展的世界性难题。为此，中国政府从1999年就开始了组织探索。中国中小企业信用担保体系建设大体经历了三个阶段。一是试点探索阶段。1998年底，原国家经贸委根据国务院领导同志批示，开始组织全国中小企业信用担保体系建设试点工作，1999年6月下发了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，试点工作在江苏、深圳、北京等地陆续展开。二是政策推进阶段。2000年8月，国务院办公厅转发了原国家经贸委《关于鼓励和促进中小企业发展若干政策意见》，进一步明确提出了加快中小企业信用担保体系建设的要求。2001年4月，国家税务总局下发文件，对纳入全国中小企业信用担保体系试点范围的担保机构，其担保收入免征三年营业税（国税发[2001]37号），这些政策有力促进了担保业的进一步发展。三是快速发展阶段。2003年国家颁布实施的《中小企业促进法》明确规定“县级及以上人民政府和有关部门应当推进和组织建立中小企业信用担保体系建设”，担保业步入了依法推进的新阶段。截目2004年12月底，全国中小企业信用担保机构已达2188家，共筹集担保资金总额657.2亿元，累计担保企业18.8万户，担保贷款36.6万笔、3237亿元。总的看这些年，中国的中小企业信用担保制度建设取得了快速发展，表现了以下几个特点：
（一）各级领导高度重视，调动各有关方面力量合力推进担保体系建设。温家宝总理对担保市场建设高度重视，作出重要批示要求，要求国家发改委会同国务院有关部门对担保市场的情况和存在的问题需做调查研究、并提出加强监管、防范风险的意见，已引起有关地方和部门的重视，防患于未然。黄菊副总理也多次批示，要在积极支持中小信用担保机构发展的同时，要注意从法规、制度等方面加以规范，引导其健康发展；最近黄菊副总理批示要求发改委统筹研究，可从财税、收费方面，完善相关扶持政策，促进担保业的健康发展。今年3月份国务院颁布的《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（国发[2005]3号）明确提出，支持非公有制经济设立商业性或互助性信用担保机构；鼓励有条件的地区建立中小企业信用担保基金和区域性信用再担保机构；建立和完善信用担保的行业准入、风险控制和补偿机制，加强对信用担保机构的监管。目前国家发改委正会同国务院有关部门研究贯彻落实的具体措施。各地领导对中小企业信用担保业发展也很重视，不少省市区因地制宜出台了加快担保业发展的政策措施，加大了在财政税收方面的力度，建立了风险补偿基金。正因为有了各级各部门的支持和关注，担保行业才得以健康快速发展。
（二）市场发育总体较好。目前，全国中小企业信用担保机构已达2188家，年均增长215%。业务品种除贷款担保主业外，还开发了票据担保、经济履约担保（工程履约和付款担保、招投标担保、租金担保）、农业担保、下岗职工小额担保等适应市场需求的品种，很受欢迎。从组织形式看，既有政府出资设立的政策性担保机构，也有民间出资设立的商业性担保机构，以及企业互助型担保机构及担保基金。好，既经济效益好。担保机构累计实现收入46.2亿元，其中保费收入32.2亿元，投资收入9.5亿元，其他收入4.7亿元。良好的效益刺激了担保机构不断增资扩股，目前户均注册资金已达3003万元。大，即社会贡献大。2004年，通过开展担保业务，受保企业新增销售额1905亿元，新增利税150亿元，新增就业103.6万人，区域经济得到了较大发展。
（三）市场化进程明显加快。试点阶段、政策推进阶段，各级政府发挥了很大作用，无论从政策上，还是从资金上都予以了很大支持，所以担保体系得以迅速启动。《中小企业促进法》和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》出台后，大量民间资金被激活投向担保行业，担保市场的市场化进程明显加快。由于民间担保机构机制灵活，推动了担保市场日趋活跃。目前，2188家担保机构中，政府完全出资460家，参与出资477家，民间出次1251家；公司法人1879家，事业单位196家，社团法人113家，公司制担保机构占到总数的85.9%。在担保资金总额中，政府出资192.8亿元，仅占担保资金总额的29.3%，非政府出资上升到71.7%，不少担保机构中民营企业和社会自然人出资占到60%以上。
（四）风险控制能力明显增强。担保行业是高风险行业。为帮助担保机构控制规避风险，我们组织有关单位开发了全国担保机构监管系统，以提高担保机构风险识别、防范和控制能力。各担保机构也注意完善内控制度防范规避风险，建立健全规章制度、完善操作程序，通过科学化、规范化提高操作水平和信用能力，代偿率、损失率均控制在较低水平。2188家担保机构累计发生代偿17.2亿元，占累计担保总额的0.53%，其中已追偿7.3亿元，实际发生损失3.1亿元，占担保总额的0.1%。
实践证明，与贴息、免锐、拨款、投资等其他政策性资金支持方式相比，中小企业信用担保的放大和扛杆功能更加明显，经济和社会效益突出。一是有利于中小企业融资。担保机构以现金形式为企业担保，架起了银企合作的桥梁，降低了金融机构的放贷门槛，弥补了中小企业信用不足的缺陷，增加了中小企业获贷的几率。据统计，从业务总量看，单笔担保100万元以下的29.9万笔，占总担保数的81.8%，由此看出担保的受益主体是中小企业。二是有利于增强银行贷款安全性。目前情况下，大多数担保机构百分之百承接了银行的转嫁风险，保证了银行资金向中小企业的安全进入。另外，担保机构自身的市场化运作，也为银行的改革提供了很好的借鉴。三是有利于引导企业诚实守信。担保机构通过建立受保客户信用评级系统和信用档案数据库，并且与金融机构信息共享，起到了守信者得实惠，失信者受惩戒的效果。四是有利于社会就业和稳定。担保机构在为中小企业提供融资服务的同时，扩大了社会就业，增植了地方税源，稳定了社会基础。
二、加大工作力度，进一步推进我国中小企业信用担保与再担保体系建设
在中小企业信用担保体系建设工作中，我们重点把握了五个原则。第一，促进发展和防范风险相结合。发展是担保业的硬道理，前提是控制风险。第二，政策引导和市场化运作相结合。市场化运作是根本和前提。国有担保机构也有个改制问题，重点引导担保机构是建立现代企业制度，建立规范的法人治理结构，减少行政干预，发挥市场机制的调节作用。第三，提供担保与提升信用相结合。中小企业信用担保机构第一产品是信用，是社会信用产品的加工者、生产者和销售者。担保机构生产销售的是信用产品，信用是担保机构安身立命之本，是担保业独立生存和发展的基础和关键。担保机构的信用水平和能力只有比银行高，比企业强，才能在银行和中小企业之间更好地担负起融资桥梁的任务。担保机构信用水平的高低，关键又在于人，道德风险比操作风险更为重要。第四，行业自律与适度竞争相结合。从全国来看，担保机构之间的充分竞争还没展开，但部分地方业内的充分竞争已经开始，甚至个别地方出现竞相压价、恶性竞争。所以在鼓励适度竞争的同时，严格行业自律，加强行业监管。第五，分类指导与扶优限劣相结合。为发挥骨干龙头担保机构的示范引导作用，我们注意在发展快、效益好、贡献大、风险控制能力强的担保机构给予一定政策资金支持，努力使之在解决中小企业融资难中发挥更大的作用，从而带动这个行业健康快速发展。针对不同类型和不同信用水平的担保机构，我们实行分类指导。目前，我们重点在以下几个方面，加大了工作力度：
（一）实施行业准入制度，加强监管，引导担保业健康发展。去年，国务院颁布了第412号令，对跨省区或规模较大中小企业信用担保机构的设立与变更实施行政许可，据此国家发改委今年出台了《国家发展改革委关于跨省区或规模较大中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》，这是我国第一个关于担保机构市场准入的政策性文件，对跨省区或规模较大的担保机构，明确了市场准入条件和审批程序，规范了担保行为，加强了过程监管。同时，经过近年来的试点探索和推动发展，担保行业已初步形成。我们正在按照国务院领导批示，会同银监会、财政部等部门研究制定关于对担保市场加强监管防范风险的具体政策措施，以加强行业监管，引导担保业健康发展。
（二）完善担保行业的法律法规，尽快出台《中小企业信用担保管理办法》。《中小企业信用担保管理办法》是《中小企业促进法》明确要求的配套文件。按照《中小企业促进法》规定，国家发改委已将《中小企业信用担保管理办法》列入立法规划，相关起草工作已完成并征求了部分担保机构和地方意见，目前正在征求专家和有关部门意见。《办法》将对担保机构的市场准入资质、设立与退出制度、财务和内控制度、业务范围和操作流程、风险防范和损失分担机制、扶持政策、行业监管与自律等诸多方面作出规定。
（三）加大资金和政策支持力度。中小企业信用担保机构政策性比较强，社会公共服务职能突出，为此，《中小企业促进法》规定，国家中小企业发展专项资金或中小企业发展基金支持建立中小企业信用担保体系。对那些信用好、经济效益和社会效益突出、有很强控制风险能力的担保机构，国家应该给予支持。现在这些工作正在逐步落实之中，有条件的地方已经先走一步，比如针对担保行业仅靠保费维持发展、风险与收入不对称等情况，一些省市专门设立信用担保专项资金，促进中小企业信用担保体系建设。如江苏省财政连续3年，每年2亿元用于增加省市担保机构的资本金制度和风险补偿机制，提高担保机构的担保能力。浙江、上海财政用于担保机构的风险补偿和奖励资金也分别达到2897万元和2000万元。同时我们考虑到担保机构社会特征及自身的风险特色，其利润并非真正意义上的所得，为体现政府的政策导向，我们联合国家税务总局对符合条件的中小企业担保机构实行免征营业税政策，已经公布了4批675家，今年5批申报工作即将开始。我们还正在积极组建国家级中小企业再担保机构，进一步完善中小企业信用担保体系，发挥其对担保机构风险分担的作用，壮大担保机构的担保能力和抗风险能力，真正实现担保业的可持续发展。我们还与国家开发银行合作支持中小企业担保机构发展，国家开发银行通过资金和信用两方面支持担保体系建设，提高担保机构的担保能力和信用能力。2004年以来，开行累计向担保公司发放软贷款16.5亿元，吸引配套资金10亿元以上，增加社会担保能力140亿元以上。下一步我们将加大力度，一是按照《中小企业促进法》有关中央财政资金支持信用担保的规定，中小企业专项资金（基金）要用于支持建立中小企业信用担保体系。同时各地也要加大地方财政资金支持中小企业信用担保体系建设。二是加大税收政策扶持。对符合条件的中小企业信用担保机构实行免征营业税政策，同时要协调有关部门落实担保机构风险准备金税前提取政策。三是落实反担保措施，改善与银行的合作关系。
（四）完善内控制度，加强外部监管，防范和化解系统风险。一是引导担保机构建立和完善内部管理制度，包括业务范围、治理机构、风险控制、财务制度、操作流程、队伍建设等，提升担保机构自身管理水平。二是开展对中小企业信用担保机构的资信评级和绩效考核，提升其担保的信用能力。三是实现中小企业信用担保机构的联网和在线申报，实现过程监管和动态监管。同时，要加快建立中小企业信用担保行业自律组织，实行行业自律，开展行业维权和自律。为提高从业人员水平，提高全行业整体信用能力和风险控制能力，担保业从业人员培训纳入了国家银河培训工程。各省市区也独立自主的开展了形式多样的培训，对促进行业规范快速发展发挥了重要作用。另外，我们根据担保机构创立难、创业难的实际，国家发改委确定了北京中关村科技担保公司、山西省信用担保公司、深圳市中小企业信用担保中心建立了担保孵化基地，积极构建多层次、立体化、宽领域的综合型担保孵化服务平台。为增强孵化效果，我们建立了担保孵化基地业绩考核制度，每个孵化基地都要制定科学的培训方案、标准的设计流程，根据学员实际选择适宜的孵化方式，正和社会力量充实高素质的师资队伍，每年度末提交综合性评价报告。开展对担保机构信用评级。从2003年开始，我们在全国8个省市开展担保机构信用评级试点工作，今年组织力量开发出担保机构风险控制系统和监督管理系统，将信用评级引入担保业，对担保机构进行信用评级，实行动态和即时监管以及远程监控，对整个行业的发展进行规范，以促进担保业整体信用能力的提升。
三、积极探索中小企业信用再担保制度建设，实现担保机构的可持续发展
中国中小企业信用担保业虽然取得了快速发展，但由于实践才几年时间，因此，还存在这样或那样的问题，比如缺乏统一的市场准入门槛，一些地区担保机构发展过快过滥问题、相关法律法规建设滞后，担保机构运作规则缺乏问题、担保机构运作不规范问题、缺乏再担保制度问题，等等。尤其是再担保制度缺乏，风险分散机制尚未建立，致使担保的杠杆功能和放大效应难以发挥，制约了中小企业信用担保业的发展。这也是这次我们开研讨会专题研究这个课题的重要目的。
担保业是国际公认的高风险行业，维持其持续发展需要建立相应的风险分散和补偿机制，这是国际通行做法和经验，而目前我国尚未建立，制约了我国中小企业信用担保发展。主要表现在：一是目前信用担保的发展仍不能适应日益增长的中小企业资金需求，需要建立和完善相关中小企业信用担保、再担保配套制度，在提高担保质量及风险防范等方面提出新要求，需要制度创新，通过再担保来保障担保体系的稳定安全。二是目前中小企业信用担保不能充分有效地发挥担保资本的作用。由于地方担保公司资信水平和担保能力不够、业务范围的局限性，中小企业信用担保只能在较低层次上发挥作用。如在地区发展上不平衡，不能在全国广大地区引入担保机制，对中小企业贷款支持力度有限，不具备必要的手段和技术以有效监控、管理其承担的各类信用风险，不能实现统一的标准化操作，促进担保业务的标准化。三是中小企业信用担保存在的风险不容忽视。目前中小企业信用担保风险尚未完全暴露，因为中小企业信用担保公司成立的时间都不长。据国外经验，中小企业信用担保的风险最集中是在担保机构营运5-8年时间段。中小企业信用担保，是一项不对称的高风险工作，它以高信用为基础，以社会效益为主要目标。因此，要发挥担保的放大功能，实现担保业的可持续发展，需要借鉴国际经验，建立中国中小企业再担保机制，这将有利于增强担保机构的抗风险能力，提高社会公信力。可以在一定程度上化解各地担保公司区域性风险，建立担保机构的风险分散机制，同时，可提高担保公司的资信水平和担保能力，也有利于提高担保规模经济的效益，放大担保的杠杆功能。但如何结合中国的现实建立中国的中小企业信用再担保制度问题，是一个需要认真研究的重要课题。比如什么是再担保，再担保的性质和功能定位是什么，再担保国际上有何成功的经验。中国的再担保的模式和实现途径等等，都需要进行研究和探讨，为中国中小企业信用担保业的健康发展，献计献策。
（作者系国家发改委中小企业司副司长）
《安徽中小企业》2005年12期 |